特色小镇发展的警惕与规划反思

【公众号】农村土地和乡村振兴2019-02-19 13:57:38

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特色小镇是我国在新的历史时期、新的发展阶段进行创新探索的产物, 随着自上而下的一系列政策制度的推动, 全国掀起了特色小镇建设热潮。

摘 要:特色小镇是我国在新的历史时期、新的发展阶段进行创新探索的产物, 随着自上而下的一系列政策制度的推动, 全国掀起了特色小镇建设热潮。面对这一热潮, 文章基于文献解读与实地调研结果, 总结了特色小镇建设中的种种担忧与警惕, 并对特色小镇规划进行反思, 由此提出特色小镇规划机制的修正之道:寻找丢失的自我, 回归小镇本源;立足自身, 夯实小镇产业;重拾“预见”与“主张”。

1 特色小镇发展回顾

1.1 由小城镇走向特色小镇

我国的小城镇建设自20世纪80年代快速发展以来, 就成为了中国特色城镇化的重要途径。随着小城镇的快速发展, 其相关制度与发展举措也相继出台, 如1995年, 国家提出并确定了在52个国家新型小城镇进行综合改革试点;1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题决定》首次提出小城镇大战略问题;2000年, 国家出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》;2005年、2008年和2010年国家发改委分三批公布了改革试点小城镇名单;2015年国家开始推进新型城镇化规划, 同年4月在浙江推出的特色小镇主题进一步强调小城镇的发展, 强调城镇特色。可见, 特色小镇源于小城镇的发展, 是小城镇发展在特定历史阶段的创新。特色小镇是指在几平方公里土地上集聚特色产业、“三生空间”相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小镇建设作为新型城镇化发展的新模式, 必将成为城乡一体化发展和带动新农村建设的重要抓手。

2016年7月, 住建部等三部委发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》, 同年10月发改委发布《关于加快美丽特色小 (城) 镇建设的指导意见》, 特色小镇规划与建设工作进入了兴起与发展的阶段, 有127个小镇入选第一批中国特色小镇名单, 2017年住建部公布了第二批全国特色小镇名单。随着特色小镇建设的推进, 在自上而下的政策激励下, 全国小城镇发展进入了“特色”建设的热潮之中。

1.2 入选特色小镇发展分析

从第二批276个入选的特色小镇的基本情况看, 镇域人口平均规模为5.63万人, 其中规模最大的镇域人口高达31.13万人, 规模最小的只有1 690人。镇区人口平均规模为2.61万人, 其中规模最大的镇区人口高达15.69万人, 规模最小的镇区人口只有652人。从建成区面积看, 长三角、珠三角和山东半岛地区特色小镇的建成区面积较大, 内陆地区特色小镇的建成区面积相对较小 (除川、渝、桂、豫的部分特色小镇) 。例如, 2015年特色小镇建成区面积平均为641 hm2, 其中建成区面积最大的为6 316 hm2, 最小的为0.78 hm2。人均建设用地方面, 特色小镇平均人均建设用地面积为327.05平方米/人, 其中人均建设用地面积最小的仅为0.34平方米/人, 最大的高达3 007平方米/人。从各地特色小镇规划的编制情况看, 都有总体规划。从规划编制内容看, 大部分特色小镇的规划都有智能定位、镇村联动发展措施、镇区风貌塑造、建设高度和强度控制及近期项目库等内容, 涉及内容齐全。但从各地特色小镇规划的质量看, 普遍较低。此外, 90%以上的特色小镇有规划建设管理机构、一站式综合行政服务和综合执法机构[1]。

此外, 在产业方面, 第二批特色小镇的产业类型可划分为商贸流通型、工业发展型、农业服务型、旅游发展型、历史文化型、民族聚居型和其他类型七大类。从各类型的空间分布看, 商贸流通型、农业服务型和旅游发展型的分布较为广泛;工业发展型呈现出北多南少的特点, 且长三角和华北地区最多;历史文化型的分布呈现出南多北少的现象;民族聚居型总量较少, 主要分布在西部和西南地区。从类型归属看, 很多特色小镇兼具多重特征。总之, 特色小镇的产业类型丰富, 产业凝练, 主导产业的产值突出[2]。统计显示, 2016年276个特色小镇的主导产业产值高达1.42万亿元, 比2015年增长13.2%。主导产业的产出均值高达52亿元, 但特色小镇间差距较大, 即只有一半的特色小镇产值高出9.5亿元, 呈现出冷热不均的状态[2]。

2 特色小镇建设热潮中的规划警惕

基于上述分析, 发现特色小镇发展热潮极大地推进了地方社会、经济和文化的发展, 推动了新型城镇化的发展, 但在这份热潮中, 需要保持清晰的思维, 保守一份担忧与警惕。

2.1 盲动与风险的共存

现有的特色小镇建设均源自于自上而下的政府政策引导, 且这股引导力量远大于小镇本身的发展规律, 由此“纷纷制定了高规格规划, 开发建设成本过高。地方政府纷纷动员房地产商主导开发, 很多政策几乎是促进房地产发展的翻版”成为了特色小镇发展的必然[3]。但这一发展模式具有“圈地运动”之嫌, 在“特色”的外衣下, 小镇圈出大量的用地, 发展所谓的特色产业, 如《关于xx市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划 (草案) 的报告》所指出的“每个城区至少规划建设一个以文化、旅游、康养、科技等为主题的特色小镇……其中, 特色小镇D镇, 2.6万亩 (约1 733.3 hm2) 土地, 打造以多元化现代农业为主的特色产业小镇;ACT汽车小镇, 项目涉及用地面积约为2 500亩 (166.7 hm2) , 总投资约为130亿元;中华老字号酿造小镇, 项目初步计划总投资为9.4亿元, 占地1 000亩 (66.7 hm2) ……”等, 都有圈地之嫌与发展盲目性[4]。

在特色小镇建设浪潮中, 一夜之间“科技金融、高端会议会展, 文化创意、临空服务, 都市农业、运动休闲产业、红色旅游产业, 现代园艺产业集聚区及精密智造业”等口号跃上街头, 成为特色小镇发展的风标, 高而大的“特色”发展目标被世人追捧, 并争相效仿, 诸如许多特色小镇定位为“对某某地区经济社会发展的引领作用, 提升在长三角世界级城市群的地位和能级”“中国乃至世界的服装纺织产业尖端技术和时尚潮流领航者、成为中国时尚产业引领的服装纺织产业转型升级的新标杆、成为某某地区的新名片”“世界级的陶瓷文化创意展示基地;中国特色小镇开发创新性的新标杆”等 (表1) , 足以让人兴奋, 感怀时代的创新精神, 但在梦想之间需要警惕, 警惕其盲动, 警惕融资风险、财政风险、农田侵占风险及开而不发的风险等。而这种盲动与风险悄然篡改了“国家鼓励特色小镇发展的初衷是由于现今的体制机制束缚了一些经济活力很强的小镇, 或者说非镇非区的地方, 要把束缚因素解除, 给它们更好的发展机会”的本质。

2.2 特性与共性的矛盾

所谓特色小镇, 即小镇要具有自身的特色, 这种特色可以是产业, 可以是文化, 可以是其他具有活力的要素, 因此特色小镇建设需要挖掘, 需要培育, 需要有自身的资源禀赋, 需要有集聚的产业优势才能形成。小镇的特色需要有一定的积累, 需要时间的向量, 任何一蹴而就的特色, 都不能称为特色, 更不能体现小镇的特性。但是, 当前的小镇往往仅凭某个投资方的需求, 或某些策划单位所谓的“研究”, 或某个地方管理部门的一厢情愿, 就确定了小镇的特色与产业发展的方向, 基本无法做到产业定位的“特而强”、小镇功能叠加的“有机聚合”、建设形态的“小而美”、机制制度的“活而新”, 由此使得小镇在“特色”中丢失特性。例如, 某小镇因某家汽车企业的入驻, 就提出“利用大数据催化汽车生态圈成熟和汽车全国大流通, 打造一个全产业链的数据生产和交易平台, 以及线下买卖全国汽车的特色产业小镇”的远大发展目标[4]。

此外, 特色旅游小镇、康养小镇、生态农业小镇成为了诸多小镇的特色, 再加上在所谓“全域旅游”时代号角的鼓动下, “旅游”就成为了小镇发展的“特色”。而这种共性式的特色必然导致同质化, 由此抛弃了特色的本意, 抛弃了小镇的自我, 抛弃了旅游发展的诸多条件, 这些都需要警惕。

2.3 产业与基础的背离

产业是支持小镇发展的基础, 而特色小镇是发展特色产业、创新创业的场所与平台, 两者之间相互支持、相互促进, 推动小镇空间的优化与社会经济的发展, 推动新型城镇化的进程。特色小镇发展的初衷在于“打造产业发展新平台”, 但在现实发展中, 往往多“以文化旅游、休闲养生为主题, 还有很多基金小镇, 内容雷同, 确定的形态和功能脱离实际”[5]。同时, 缺乏对小镇基础条件和资源的探究, 如对就业人口情况、与周边城市的关系及产业基础等的深入研究。例如, 在人口方面, 2015年跨省流动进城务工人员80%流入地级以上城市, 省内流动进城务工人员54.6%流入地级以上城市, 乡镇为人口流出的主要区域。在国家新型城镇化规划中, 小城镇有一定的分工, 但不是主力军, 主力军是城市群, 是大中城市、地级以上的城市[3]。因此, 特色小镇中只有很少一部分具备创新创业的基础条件或培育条件, 这就意味着特色小镇的发展需要对产业人口做深入的探究, 使之具备产业发展的条件, 因为产业人口的缺乏将直接导致产业的凋零。但许多特色小镇在编制规划时缺乏相关的基础研究, 就快速开展规划, 在规划编制中套用、复制、克隆的现象较为突出, 在产业特色、建筑风格和小镇整体风貌上没有体现地区的差异性, 失去了特色, 小镇由此将失去生命力, 既浪费资源又会丧失发展机遇。

表1 部分特色小镇的发展目标





图1 特色小镇资金与市场的背离关系示意图

2.4 市场与资金的博弈

众所周知, 市场是企业维持生命力的营养来源, 也是小镇充满活力的根基。因小镇所在的区域及其与周边城镇的职能分工, 形成了不同的发展条件, 由此必然产生不同的发展路径, 这就是所谓的“同样的产业, 在不同的特色小镇, 其支撑是完全不同的”原因所在, 但现有的规划中往往抛弃了区域的理念, 只见树木, 不见森林。而在建设中要么无视市场要素, 要么夸大市场的作用力, 认为市场能够解决一切, 如以发展产业之名圈地, 小镇内房地产占比过高, 产业及相关配套明确不足等都是没有正确认知市场、忽视区域要素的表现[5,6,7] (图1) 。

与此同时, 特色小镇的建设需要大量的资金, 资金实力不足则难以支撑特色小镇的产业建设, 特别是各类设施的建设。根据《中国企业报》报道, 江苏特色小镇的产业投资平均为21~35亿元。而浙江的资金要求更加严格, 每个镇要求至少达到3年50亿元的投资规模。但是, 许多小镇的财政收入远远低于政府投入的资金, 必然存在“举债建设特色小镇”的可能, 以及因对存量债务和新增债务缺乏统筹、对偿债资金来源缺乏考虑而滋生出不顾及本地财政实力大搞特色小镇建设的现象, 由此会极大地放大地方财政报表, 增加地方政府财务的风险。




2 回归规划本源的社会功能与居民关系图示意图



图3 双维度的产业分析示意图



图4“预见”与“主张”路径下的规划磨合关系示意图

3 对特色小镇规划的反思

基于上述种种顾虑与警惕, 需要对特色小镇建设热潮进行冷思考, 需要反思特色小镇规划。特色小镇规划是集产业规划、人居环境规划及风貌设计、基础设施规划、文化挖掘研究、旅游规划、新技术应用、体制机制创新和规划建设管理的行动计划于一体的综合规划, 是策划、产业与文化在空间关系上的反映。据此, 特色小镇规划是一项综合性的、长期的、需要多部门协同作业的工程, 涉及规划、设计、建设和管理等诸多方面。与此同时, 小镇有别于城市, 小镇规划是基于城市规划的范式发展而来的, 是精英决策的理性规划模式的产物。长期以来, 城市规划思想是在理性主义规划理论的培育下发展起来的, 其静态分析与机械功能决定论框定了城市的居住、交通、游憩和工作四大功能, 并以功能分区作为考察规划对错的标准, 由此一个有明确功能分区和用途纯化的场所成为规划追求的目标。基于这一规划路径, 特色小镇规划就嬗变为绝对理性思维的产物, 因此在面对小镇本身时, 必然滋生一系列的问题, 也需要加以修正[8]。

3.1 寻找丢失的自我, 回归小镇本源

探寻小镇特色是特色小镇规划编制的基石。小镇是城市系统的重要组成部分, 是联系城乡的纽带, 其特色是地域产业、文化、社会及职能等众多要素的集中反映。小镇有别于城市, 它在城乡体系中发挥着重要的环节性作用, 既具有城市的要素与特色, 又拥有乡土的特色。此外, 小镇的许多产业、建筑、街巷和文化等都具有双面性, 即乡土与城市的特性, 这是小镇适应了地域地理生态环境、人、社会、文化、生产和生活的产物, 因此探寻小镇的特色应立足于小镇, 立足于小镇的岁月积淀, 而非关注外来强行介入因子的考量。然而, 在“特色”的时代趋势下, 小镇被“特色”所绑架, 被装进了一系列本不属于小镇的东西, 使得小镇成为了“百宝箱”。在这种“特色”绑架下的小镇, 必然迷失自我, 必然千镇一面, 所以需要深入探寻小镇的自我, 回归小镇的本源。

此外, 规划的本质是在特定的社会条件下对主体需求的制度安排。对小镇而言, 其本质是一个社会体, 社会功能是小镇首要也是最根本的功能, 无论是从小镇的发展愿景、目标, 还是特色小镇发展对居民、上级等许下的种种承诺, 都必须将小镇的社会因素放在首位, 因为社会领域的可持续发展是特色小镇规划的本质[9]。小镇不仅仅是政治、经济和文化中心, 小镇首先是人的集合, 是由人组成的社会形态, 故在特色小镇规划中不能仅限于产业的选择、经济的发展, 还更应关注小镇的居民。因此, 特色小镇规划必须回归本源, 即增加对社会功能与居民的考量 (图2) 。

基于这一逻辑, 特色小镇规划需要调整, 即首先要重视社会发展与居民要素, 保障小镇社会各界人士优质的生活水平和工作条件, 确保小镇发展的成本, 确保机会和收益得到公平分配, 提高社会的和谐性与包容性, 尊重文化遗产和文化的多样性;其次要从“特色”背后的“经济发展超越一切的固有逻辑”中解放出来, 通过特色小镇规划实现经济、社会与环境的平衡。

3.2 立足自身, 夯实小镇产业

众所周知, 小镇具有一二三产业并存的结构形态, 小镇在空间构成上与其周围的农业用地有着紧密的联系, 同时小镇有别于城市, 在其产业布局中第一产业是一个不可或缺的要素, 由此必须相应考虑其规划用地和各项设施配置标准。

小镇规划是通过一系列制度的安排, 为镇民提供多元化的就业选择, 而这一选择必须是基于其产业做出的选择。对此, 首先需要用区域、历史发展的双维度眼光去剖析小镇的发展历程, 分析其产业演变, 不能盲目地套用城市范式的分析方式, 要立足于小镇自身, 同时要兼顾小镇所在的区域, 特别是区域中的城市, 既要竞争又要兼顾合作, 一味地强调“世界级的XX基地;中国特色小镇开发创新性的新标杆”, 实质是一种抛弃区域与城市的盲动。其次要以小镇的自然条件和物产为依托, 要梳理并分析第一产业、第二产业及旅游业对小镇的影响, 着眼于长远, 剖析利弊, 避免不切实际的跟风。最后应充分认识并尊重小镇特性, 应引导而非强制其发展, 特别是产业的引入, 应尊重小镇自身发展的规律, 尊重并利用原有产业, 提高其附加值。

此外, 在特色小镇规划中还应分析人与土地、房屋之间的关联性及人口规模与构成的变化等, 探究劳动力资源现状与潜力, 杜绝闭门造车、自我臆断或克隆套用。反对将特色小镇建设搁置于“高端制造业、创意产业、领军人才”等高大上的“海市蜃楼”中, 倡导务实的、“人人享有体面的工作”的发展目标。另外, 依靠房地产开发的思维模式来换取资金反哺产业的运营是不切实际的, 应力求一二三产业的高度融合, 追求生产、生活、生态“三生”融合, 实现产业和城镇融合发展。特色小镇在确保核心产业“特”的同时, 必须进行多产业跨界融合才能确保小镇产业链的内生活力, 任何单一的产业都难以持续, 一个完整的特色小镇生态系统, 通常分为核心产业、衍生产业和配套产业3个层级, 由内而外实现共荣、共生、共享 (图3) 。

3.3 反思规划范式, 重拾“预见”与“主张”

首先, 特色小镇规划作为新兴的规划类型, 其编制过程是源于城市规划的范式思维路径, 即强调政府调控城乡空间资源, 指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益, 据此范式编制的城市规划强调统筹与空间安排。在这一思维路径下, 统筹与空间安排成为了规划师的技术任务, “描绘美丽的城市蓝图”成为了他们的技术担当, 也造就了理性主义语境下特色小镇发展的未来。同时, 在来自于自上而下的一系列政策及外部市场力量的种种诱惑下, 促使小镇的未来脱离小镇原有的基础, 呈现绝对的理想主义, 甚至带着种种小镇管理群体、规划设计师们的乌托邦色彩。而这些都是脱胎于城市规划范式的思维路径的影响, 因此在特色小镇的规划中需要强调“预见”与“主张”, “预见”即根植于小镇客观发展规律的把握与宏观判断, “主张”即涉及小镇居民及其社会的主观价值取向。现有特色小镇规划中的种种弊端, 某种程度上源自于其“主张”的偏差, 即热潮下过度重视“经济发展”“产城融合”的主观价值, 忽视了小镇及其所在区域自身的发展逻辑, 忽视了社会价值。因此, 在编制特色小镇规划时必须强调社会价值取向, 重视社会属性, 重拾“预见”与“主张”。

其次, 要反思终极目标或蓝图式的小镇未来。特色小镇规划是一个综合的决策过程, 是一个运用多种制度、政策与技术手段, 通过复杂的多元博弈与行政程序, 实现多元目标的社会过程, 是不断选择、优化的, 逐步向更优发展的过程。特色小镇规划应超越蓝图式规划, 是综合解决小镇产业发展、社会发展、环境发展等诸多层面利益冲突的参与式决策过程, 其规划不仅是技术可行, 还应政治正确和经济可持续。其中, 特色小镇的建设是自上而下的制度产物, 在某种意义上是体现政治远见、诠释管理目标的对象, 因此特色小镇具有政治性, 而这一切需要规划去磨合, 即小镇发展目标转化为社会契约的技术权威、制度安全的法治权威和中国梦的政治权威, 不能仅仅成为某些政治家的政治抱负, 也不能完全是规划师的技术理想, 而应寻找最大公约数, 这是特色小镇规划的基本逻辑 (图4) 。

来源:规划师2018年11期

作者:张杰

基金:上海市设计学IV类高峰学科开放基金项目(DA18301);


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